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El turismo y sus límites

Desde el primer boom turístico ocurrido en la década de los 60 lo cierto es que, salvo puntuales excepciones, como fue el caso de la pandemia provocada por el SARS COVID-19, el número de turistas que cada año visitan las Islas Baleares no ha parado de crecer hasta superar el pasado 2023 la cifra de 17 millones de viajeros.

 

Dicho incremento del número de turistas ha ido aparejado de un aumento igualmente constante del número de plazas turísticas autorizadas, hasta alcanzar o incluso superar las seiscientas mil plazas.

 

Son datos, a priori, alarmantes que, unidos a las previsiones de este 2024, han provocado un intenso debate en la sociedad sobre la masificación turística, sus efectos y la posibilidad de poner límites al turismo. Se trata de un debate necesario, pero que requiere de datos objetivos y métrica que permitan reflexionar y adoptar medidas eficaces para controlar sus externalidades negativas.

 

La realidad es tan evidente que ya nadie duda que hemos superado la capacidad de carga. Por un lado estamos los residentes y, por otro, los turistas. El número de residentes seguirá aumentando, y no será por la diferencia entre nacimientos y defunciones, sino por la inmigración que recibimos. Los datos demográficos muestran un incremento de población en las islas de más de 300.000 personas en lo que va de siglo, y las previsiones del Consell Economic i Social de les Illes Balears (CES) proyectan un aumento de alrededor de 150.000 personas en la próxima década.

 

Y es aquí donde entra en juego el papel del legislador autonómico quien, pese a la abundante normativa producida en los últimos años, no ha podido o no ha sabido dar respuesta adecuada a las nuevas realidades existentes, generando una normativa en muchos puntos ambigua, dispersa y excesivamente compleja que no se ha materializado en resultados apreciables.

 

Así, las modificaciones legales operadas en materia turística han parecido obedecer más a satisfacer las necesidades concretas o las problemáticas puntuales en cada momento surgidas que a ordenar adecuadamente y de forma global el que es el principal motor de nuestra economía.

 

De este modo, tras la derogación del Plan Director de la Oferta Turística (POOT) por la Ley 8/2012 de 19 de julio de Turismo de las Islas Baleares, los Planes Territoriales Insulares así como los Planes de Intervención en los Ámbitos Turísticos se constituyeron como los instrumentos idóneos para llevar a cabo la ordenación turística del territorio, permitiéndoles establecer la densidad global máxima de población, delimitar zonas y ámbitos turísticos y de protección y fijar su tamaño y características, y establecer parámetros mínimos de superficie, volumetría, edificabilidad y equipamientos, estableciendo las excepciones que fueren necesarias. Estos instrumentos fijarían la ratio turística de acuerdo con las características especiales de las islas y de los municipios y delimitarían zonas aptas para los usos turísticos y usos interrelacionados.

 

Tras la modificación de la Ley de Turismo operada por ley 6/2017 de 31 de julio se estableció que dichos instrumentos también podrían determinar el límite máximo por isla de plazas turísticas en alojamientos turísticos y el límite máximo de plazas en viviendas residenciales susceptibles de ser comercializadas turísticamente, en función de los recursos insulares existentes, las infraestructuras, las densidades de población y otros parámetros relevantes de su ámbito.

 

Sin embargo y pese a la importancia fundamental de tales instrumentos para ordenar la oferta turística, lo cierto es que hasta 2018 no se produjo la aprobación del primero de ellos, el PIAT de Menorca, aprobándose definitivamente el de Mallorca en fecha 16 de julio de 2020, y sin que a fecha de hoy se hayan aprobado los de Ibiza ni los de Formentera.

 

El hecho de que hayan tenido que pasar más de seis años desde la aprobación de la Ley de Turismo y la derogación del POOT, durante los cuales la ordenación de la oferta turística ha carecido de una regulación sistemática unido al hecho de que, a día de hoy, aún existan islas que no hayan desarrollado los referidos planes es, por si sola, suficientemente reveladora de la magnitud del problema en un territorio en el que el turismo es su motor fundamental.

 

La cuestión se complica aún más debido al hecho de que los ayuntamientos tienen asumidas competencias en materia urbanística y de planeamiento.

 

Y es que, pese al tiempo transcurrido, los problemas siguen siendo los mismos. Sabemos que vienen muchos turistas, pero no sabemos cuántos exactamente ni como se distribuyen y, aún más importante, cuál es la incidencia real que tienen sobre el territorio y sobre la sociedad. Ello, a juicio de quienes suscriben, obedece a dos factores. De un lado la preocupante falta de información objetiva y fiable sobre datos esenciales de los que partir (capacidad de carga, plazas disponibles, etc.); y, de otro, la inacción de los poderes públicos a la hora de abordar el fenómeno desde una perspectiva global y a largo plazo, tarea esta que se representa como extremadamente compleja pero, en todo caso, necesaria.

 

Resulta difícil de entender que, a fecha de hoy, pese a ser un dato básico del que partir en cualquier regulación que se pretenda acometer, siga sin conocerse cual es la “capacidad de carga turística” de las Islas, entendida como el número máximo de personas, en este caso turistas, que las mismas pueden alojar. Se trata de un concepto fundamental que, necesariamente, ha de ser el punto de partida para cualquier regulación que se pretenda implantar. Pese a ello, la disposición adicional primera del Decreto Ley 3/2022 de 11 de febrero volvía a “recordar” a los Consells su obligación de proceder a evaluar o reevaluar la capacidad de carga de sus islas, concediéndoles un plazo de cuatro años del que ya han transcurrido dos.

 

Dicho lo anterior, resulta indudable que la Ley de Turismo articula diversos mecanismos para proceder a ordenar el turismo en las islas. Sin embargo, las peculiaridades y características propias de cada una de ellas requieren un adecuado desarrollo a nivel reglamentario y municipal que ha brillado por su ausencia, enfrentándose mediante sucesivos decretos las vicisitudes que han ido surgiendo.

 

Esta falta de datos o información puede igualmente predicarse respecto del número total de plazas turísticas disponibles que, el pasado año, se fijó en más de seiscientas mil plazas legales. Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el porcentaje de dichas plazas que, en realidad, no se hallan en el mercado. Es, entre otros, el caso de las plazas correspondientes a complejos de apartamentos turísticos que, pese a haber devenido en residenciales, continúan inscritos en los registros. O de establecimientos obsoletos o cerrados o cuyos propietarios deciden no ofertarlos en el mercado (en el caso de las viviendas turísticas).

 

Podemos observar, por tanto, que el legislador ha articulado instrumentos que podrían resultar eficaces para afrontar el problema (como es el caso de las zonificaciones, la fijación de techos de plazas o los índices de densidad o intensidad entre otros) y que revelan que es posible poner límites al turismo, pero resulta extremadamente difícil, por no decir imposible, adoptar medidas efectivas para paliar los efectos perjudiciales del turismo si no se dispone de los datos mínimos de los que partir.

 

Desde luego, la limitación del número de viajeros para disminuir la DEMANDA no es una opción: se opone el Tratado de la Unión Europea y sus normas en materia de libre circulación de personas; si bien sí que sería admisible, en el marco de una negociación con la UE, limitar la adquisición de segundas residencias a los ciudadanos europeos (no españoles) que acreditaran un mínimo de años de residencia efectiva en Baleares. En esta línea el exconseller Cladera apuntaba recientemente en un artículo en prensa la disminución de los “slots” en el aeropuerto de acuerdo con AENA, pero las consecuencias de tomar esta decisión serían altamente peligrosas ya que conducirían a una bajada de precios en la oferta alojativa y a un aumento notable del desempleo, motivo por el que la descartaba.   

 

Algunas medidas menos agresivas y gravosas sí que se han demostrado efectivas, como la imposición de tasas turísticas (la famosa ecotasa), el establecimiento de sistemas de cupo para acceder a determinados lugares, la limitación del número de coches de alquiler en Formentera, etc.

 

Si optamos por reducir la OFERTA, siguiendo lo que comentaba el exconseller Cladera, la principal herramienta para ello sería la eliminación de la bolsa de plazas turísticas e incentivar la baja de edificios y viviendas legales con uso turístico. Para ello cada Consell Insular debería crear un organismo autónomo, ágil y proactivo que analice cada zona turística y negocie con los interesados. Este organismo debería tener un presupuesto con el dinero recaudado por el Impuesto sobre Estancias Turísticas, por cierto creado para objetivos como éste entre otros. Una vez alcanzado un acuerdo entre el interesado y la Comisión, el Consell Insular y el Ayuntamiento debería acordarse el cambio de uso y el destino final del edificio que podría ser, entre otros, la transformación del mismo en vivienda social o su directa eliminación para crear zonas de esponjamiento.

 

Y dentro de la política para reducir la OFERTA, no podemos obviar la necesidad de actuar con los medios suficientes y de forma notable sobre la oferta ilegal. Para ello, se considera no solo necesario sino imprescindible ampliar de forma notoria los equipos de inspección turística de cada Consell Insular, ya que a día de hoy, a pesar de su refuerzo, los medios escasean y la picaresca de los ofertantes es inimaginable y cada día más novedosa y por tanto la lucha contra la oferta ilegal no es totalmente eficaz.

 

Las medidas más arriba citadas para reducir la oferta legal se podrían adoptar a través de un decreto en escasas semanas.  Dichas medidas serían compatibles con la reflexión que se va a hacer en el marco de la Mesa para el Pacto social por la Sostenibilidad Económica, Social y Ambiental de las Illes Balears que se activó el pasado 22 de mayo, del que podemos esperar un informe a finales de 2024.

 

La conjunción de ambas actuaciones es la que puede garantizarnos que por un lado se reduzcan las plazas turísticas y, por otro, se cree vivienda accesible para los residentes. Si se consiguen estaremos garantizando unas Illes Balears SOSTENIBLES, que es el objetivo final.     

 

Javier Blas
Abogado, doctor en Derecho y socio de Illeslex Abogados

Jaime López
Illeslex Abogados

 

 

 

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